ENIL Italia
I diritti di libertà quale vincolo imprescindibile per il legislatore
| ENIL ItaliaI diritti di libertà quale vincolo imprescindibile per il legislatore |
di Raffaello Belli
Nell'ambito del Convegno "Dall'Autonomia all'Indipendenza"
Palermo, Palazzo dei Normanni, Sala Gialla, 3 dicembre 1996
Nell'affrontare i profili costituzionali dei diritti delle persone con disabilità secondo l'approccio tradizionale in primo luogo viene da rilevare che nell'articolo 2 della Costituzione c'è scritta l'espressione "doveri .... di solidarietà". È stato chiarito che questo va intesa non come restrizione della libertà di chi deve adempiere a tale dovere, bensì come condizione per consentire il pieno, e quindi anche libero, sviluppo della personalità di tutti. Questo perché la libertà deve essere intesa anche, o forse soprattutto, come assenza di impedimenti (1) al godimento della medesima. Ovvero libertà e solidarietà coesistono in parallelo, anziché in antagonismo.
Rimanendo in tema va sottolineato in modo particolare che, nell'articolo 2 della Costituzione, prima della parola solidarietà c'è scritto l'attributo "inderogabili". Cioè a dire che per il costituente la Repubblica non può prendere alla leggera tali doveri trattandosi di un imperativo a cui non è mai ammesso sottrarsi. Ovvero la Repubblica, e quindi anche tutti i suoi organi, non possono venir meno al dovere di solidarietà nemmeno per esigenze di bilancio.
Un'altra delle disposizioni costituzionali a cui viene usualmente fatto riferimento è il diritto tutelato dal comma primo dell'articolo 38 della Costituzione. In primo luogo va sottolineato che in questo comma viene usato il termine "diritto" all'assistenza, quindi le disposizioni finalizzate alla realizzazione di tale diritto non possono essere assolutamente predisposte in maniera tale da essere vessatorie, o comunque umilianti, per chi ne è destinatario. Con la conseguenza di poter ipotizzare seri dubbi di legittimità costituzionale a proposito di tutte quelle disposizioni che prevedono l'erogazione di prestazioni assistenziali in modo tale da essere umilianti per i destinatari. E fra queste si può sicuramente pensare a quelle prestazioni di assistenza personale predisposte in maniera tale da mortificare le esigenze di libertà degli utenti.
Inoltre va evidenziato che nello stesso comma non viene usata soltanto la parola "mantenimento", bensì ad essa viene aggiunta la dizione "assistenza sociale". Cioè a dire che le attività della Repubblica nei confronti delle persone con disabilità non possono essere finalizzate soltanto alla sopravvivenza fisica dei destinatari, bensì devono tener conto anche di tutte le altre esigenze della normale vita quotidiana, incluse prima di tutto quelle riconducibili ai diritti di libertà.
Per di più non può essere dimenticato che, se non altro per via della gerarchia dei valori costituzionali, tutti i diritti previsti in questo articolo non possono che essere finalizzati alla tutela dei diritti inviolabili e del pieno sviluppo della personalità previsti nell'articolo 2.
Un'altra questione fondamentale riguarda il secondo comma dell'articolo 3 della Costituzione, quello per intenderci che vincola la Repubblica a rimuovere gli ostacoli che impediscono anche alle persone con disabilità di vivere come gli altri. La tesi per cui questa norma avrebbe un contenuto esclusivamente programmatico non pare condivisibile se non altro perché si tratta di una disposizione che va letta in stretta relazione con l'inviolabilità e l'inderogabilità dell'articolo 2. Per cui, "lungi dall'essere puramente" programmatica (2), la disposizione del comma 2 citato è anche precettiva (3) e obbliga la repubblica (4) ad agire tramite i suoi organi (5), soprattutto legislativi (6), "in un dato modo e entro certi limiti" (7) per "il conseguimento di determinati fini" (8).
Tanto è vero che il comma 2 citato viene giustamente inteso anche come dovere di dare la più ampia realizzazione alle possibilità di vivere i diritti di libertà (9). E sicuramente questa doverosità non è affatto inficiata dall'esistenza di qualsivoglia menomazione psico-fisica.
Inoltre, se si vuol comunque attribuire un contenuto programmatico sia al comma 2 dell'articolo 3 che al comma 1 dell'articolo 38 della Costituzione, non può essere omessa la fondamentale osservazione secondo cui, anche se queste norme non vincolassero l'azione propositiva del legislatore, in ogni caso vietano a questo l'emanazione di disposizioni che perseguono obiettivi contrastanti con quelli indicati dal costituente (10).
Questo aspetto va tenuto in estrema considerazione perché le conseguenze possono essere di rilievo, sopratutto per il tema odierno. Infatti le prestazioni di assistenza personale, che mortificano i diritti di libertà dei destinatari, contrastano direttamente con gli obiettivi stabiliti nelle disposizioni costituzionali appena citate.
Infine va ricordato che il supremo principio di eguaglianza previsto nel comma 1 dell'articolo 3 della Costituzione vieta sicuramente discriminazioni nei confronti delle persone con disabilità.
Fin qui, sebbene in estrema sintesi, è stato accennato alle relazioni esistenti fra l'approccio tradizionale nei confronti dei diritti costituzionali delle persone con disabilità e la vita indipendente delle medesime.
In realtà, però, a proposito dei profili costituzionali ci sono altre questioni molto importanti.
In primo luogo, sempre restando al comma 1 dell'articolo 3, va evidenziato che questo impone di non trattare tutti allo stesso modo, bensì di "disciplinare in maniera ragionevolmente diversa situazioni oggettivamente differenti". Un esempio potrebbe venire sinteticamente riferendoci al permesso per parto che non viene concesso agli uomini senza per questo violare il principio di eguaglianza. Il punto è particolarmente rilevante ai nostri fini innanzitutto perché il trattare differentemente le appena citate situazioni deve essere comunque finalizzato all'eguaglianza ed ai diritti di libertà, sia perché può esserci pieno rispetto del principio di eguaglianza soltanto se tutti hanno pari opportunità di esercitare i diritti inviolabili e per via del fatto che, quando prende provvedimenti in proposito, non può fare discriminazioni (11).
Ma il punto è particolarmente rilevante sopratutto per via del fatto che tutto il necessario alle persone con disabilità, nella misura in cui è ragionevole, rientra direttamente nella tutela del comma 1, e quindi va sicuramente fatto subito. Ciò perché va ricordato con estrema evidenza che questa disposizione ha sicuramente una forza immediatamente cogente, tanto da essere, ad esempio, il parametro più usato nei giudizi di costituzionalità. La questione meriterebbe ben altro sviluppo, però spero che la sua importanza risulti comprensibile.
Se poi si fa riferimento che secondo la Corte Costituzionale non esistono handicappati radicalmente irrecuperabili (12), viene da chiedersi se, fra i servizi necessari a queste persone, ne possono esistere di irragionevoli. Nel senso che, di fronte al valore supremo della vita, come si fa ad attribuire il carattere della irragionevolezza a qualsiasi intervento davvero necessario? Se la risposta a questa domanda è che sono ragionevoli tutti i servizi necessari ad esercitare i diritti inviolabili nonostante la disabilità, ne consegue che, sotto il profilo costituzionale, le persone con disabilità sono così ben tutelate che si potrebbe chiudere qui il discorso. Infatti in tal caso tutte le disposizione, che non dispongono le cose in modo tale da poter essere utilizzate pienamente anche dalle persone con disabilità, diventano costituzionalmente illegittime.
Salvo aggiungere che dal principio di eguaglianza scaturisce, a mio parere, anche la conseguenza per cui a chi ha le stesse disabilità vanno assicurati gli stessi servizi indipendentemente dalla causa della menomazione (13).
Visto l'apparente efficientismo dilagante anche a scapito della vita, va evidenziato comunque che a tutela delle persone con disabilità esistono altri argomenti di ordine costituzionale parimenti forti. In primo luogo si premette la dottrina giuridica riguardante la stretta correlazione esistente fra tali libertà ed i diritti sociali (14) e si menziona la tesi giurisprudenziale secondo cui quelli delle persone con disabilità sono diritti assoluti della personalità (15). Ma soprattutto va ricordato che molte delle specifiche esigenze delle persone con disabilità sono riconducibili all'inviolabilità delle libertà, come confermato dalla stessa Corte costituzionale, secondo la quale le possibilità di vivere consentite alle persone con disabilità sono riconducibili ai valori fondamentali tutelati dall'art. 2 della Costituzione (16) e "sul tema della condizione giuridica del portatore di handicaps confluiscono un complesso di valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale" (17).
Se si concorda con la giurisprudenza appena ricordata, allora va innanzitutto evidenziato che l'inviolabilità, di cui sono caratterizzate queste libertà, sta a significare che esse sono così importanti da non poter essere ridotte, secondo molti, neppure in un'eventuale sede di revisione costituzionale (18) (fatta salva, ovviamente, l'ipotesi di "rottura" costituzionale), e in ogni caso c'è unanimità sul fatto che il legislatore ordinario non può comunque comprimere le possibilità che hanno le persone di esercitare i diritti inviolabili (19).
Una delle conseguenze più importanti che scaturiscono da ciò è il fatto che, nella misura in cui le necessità delle persone con disabilità sono riconducibili all'inviolabilità delle libertà, i servizi pubblici finalizzati a questo non possono essere ridotti per necessità di bilancio. Infatti le necessità di bilancio sono stabilite dalle maggioranze politiche, e far dipendere le libertà da queste maggioranze, oltre ad essere eticamente orribile e giuridicamente riconducibile a regimi dittatoriali, è incompatibile con l'inviolabilità di dette libertà, anche per il fatto che esse sono più importanti dei diritti patrimoniali (20).
Il punto è che in tema di esigenze fondamentali della vita prima si determina il bisogno, e poi il bilancio va adeguato ad esso (21) perché far dipendere la possibilità di godere effettivamente di taluni diritti dall'utilità complessiva, che ne viene alla collettività, significa subordinare il diritto all'economia (22), mentre diritto vuol dire tutela delle minoranze contro la maggioranza (23), e per le esigenze fondamentali della vita soltanto i non-cittadini dipendono dalle scelte politiche della maggioranza (24). Con la conseguenza secondo cui i diritti non possono essere limitati per ragioni utilitaristiche o per star dietro a quel che pensa la maggioranza (25). Ovvero, sebbene da un'angolatura un po' diversa, va detto che il welfare state, o comunque si voglia chiamare uno stato civile, deve puntare non alla governabilità a tutti i costi, bensì a renderla funzionale al benessere e alla felicità della popolazione (26). Perché il nocciolo del problema non è certamente nuovo, ed è riconducibile alla questione se le persone con disabilità hanno diritto di vivere anche se questo costa molto (27). Con il risultato preliminare di rendere doveroso il consenso con l'affermazione secondo cui non si possono subordinare i diritti (degli handicappati) alle preferenze della maggioranza (28).
Un altro aspetto connesso con l'articolo 2 riguarda il fatto che in esso è previsto il pieno sviluppo della persona umana (29), del resto ribadito nell'articolo 1 della legge regionale della Sicilia n. 68 del 18 aprile 1981 e nel comma 1 dell'articolo 1 della legge nazionale 5 febbraio 1992, n. 104.
Poiché per realizzare questo sviluppo per le persone con disabilità sono necessari più servizi che per le persone normodotate, a seguito del supremo principio di eguaglianza, risulta evidente l'imperatività di adoperarsi maggiormente per la creazione di servizi destinati a chi ha delle menomazioni prima che per quelli destinati al resto della popolazione.
Dunque, se è possibile stabilire con accettabile certezza che molte delle esigenze delle persone con disabilità sono riconducibili all'inviolabilità delle libertà, all'inderogabilità della solidarietà e alla ragionevolezza, ne consegue che la tutela costituzionale delle persone con disabilità è così forte che ci sono ragioni da vendere.
Viste quindi le numerose inadempienze del legislatore in tema di libertà, diventa di rilievo il fatto che, mentre l'aspetto "negativo" di queste può essere comunque tutelato dall'intervento della Corte costituzionale, per l'aspetto "positivo" delle medesime risulta ancor più imperativa la necessità dell'intervento del legislatore perché le lacune di queste risultano insuperabili per via giurisdizionale (30).
Il fatto è che, tanto per fare un esempio, secondario solo a prima vista, ad una persona maggiorenne e normodotata soltanto nei casi previsti tassativamente dalla Costituzione può essere impedito di uscire di casa per andare a fare una passeggiata, ad una riunione, ad impostare una lettera ecc. Viceversa molte persone con disabilità possono svolgere queste attività solo se hanno a disposizione gli opportuni ausili tecnici e/o adeguata assistenza personale. Però, per la stragrande maggioranza delle persone con disabilità, tutto ciò può essere ottenuto soltanto se una norma di legge vincola la pubblica amministrazione a fornire comunque le prestazioni menzionate poco sopra, oppure solo se il parlamento, l'assemblea regionale, il consiglio provinciale e comunale dotano di adeguati fondi determinati capitoli dei rispettivi bilanci. Ovvero le persone normodotate possono godere dei diritti inviolabili, "salvo" i limiti espressamente previsti dalla Costituzione; al contrario molte persone con disabilità possono godere davvero di molti degli stessi diritti "inviolabili" "soltanto se" le maggioranze politiche presenti in parlamento, o negli organismi elettivi altrimenti competenti, decidono che questo debba accadere.
Per cui, pur permanendo il dissenso dalla presunta programmaticità di talune disposizioni costituzionali, pare condivisibile l'affermazione dottrinale secondo cui spetta alla maggioranza politica stabilire il contenuto della compensazione positiva (31) in quanto le "situazioni raccomandate" dal Costituente non si qualificano come diritti di credito immediatamente esigibili, bensì si trasformano in "situazioni garantite" solo quando e nella misura in cui sono tutelate dalla legge ordinaria (32).
Sempre nell'articolo 2 della Costituzione vi è tutela pure al diritto dell'integrazione sociale delle persone con disabilità (33) laddove viene usata la dizione "nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità" (34). E ciò risulta essere rilevante ai nostri fini in quanto l'integrazione sociale può esserci solo se si possono esercitare i diritti inviolabili nella misura in cui ciò è consentito alle persone normodotate.
La questione di centrale importanza per quanto riguarda l'assistenza personale per le persone con disabilità è il fatto che fra le libertà inviolabili (35) c'è senz'altro il diritto di alzarsi la mattina e coricarsi la sera all'ora preferita, il diritto di poter uscire a fare quattro passi quando se ne ha voglia, il diritto di poter incontrare liberamente gli amici e il partner, il diritto insomma ad organizzare liberamente la propria giornata (36). Va ribadita l'estrema importanza di questo punto perché, se ad esempio ciascuno di voi potesse alzarsi la mattina, coricarsi la sera, uscire di casa ecc. ad orari stabiliti dal Comune, sicuramente vi sentireste in prigione, e questo sarebbe indubbiamente condivisibile anche sotto il profilo giuridico. Insomma la questione è che negare il diritto di organizzare liberamente la propria giornata significa comprimere quella che è forse la più importante delle libertà cioè la libertà personale.
Tant'è vero che un'autorevole e condivisibile dottrina giuridica (37) sostiene che: "... la carenza delle potenzialità fisiche o l'esistenza di barriere architettoniche o tecnologiche" si risolve "in una concreta menomazione della libertà personale e di circolazione ...". E quindi diventa di rilievo il fatto che l'assistenza personale serve proprio a procurarsi i supporti umani necessari a sopperire a tali carenze.
Il punto è che quando ci sono talune disabilità non è possibile alzarsi la mattina, mangiare, uscire di casa, coricarsi ecc. senza l'aiuto l'assistenza personale. Se è giusto dire che ognuno di voi sarebbe in prigione qualora potesse svolgere questa attività soltanto in orari stabiliti dal Comune, ne consegue che tutte le persone con disabilità, che possono svolgere tali attività soltanto se e quando il Comune decide di mandare loro l'assistenza personale, anche se vivono nella propria abitazione, in realtà sono in prigione, ovvero ma, cambia poco, agli arresti domiciliari.
Inoltre nell'articolo 14 della Costituzione è tutelata l'inviolabilità del domicilio e dell'intimità. Questa fondamentale tutela costituzionale fa riferimento alla necessità per qualsiasi persona di avere dei momenti in cui poter esprimere in totale libertà, e senza limiti scaturenti da qualsiasi fardello, tutta la propria personalità, se non altro al fine del pieno sviluppo citato. Dal principio di eguaglianza scaturisce che questo diritto spetta pienissimamente anche alle persone con disabilità. Il punto è che però con talune disabilità è impossibile esercitare tale diritto senza l'aiuto degli assistenti personali. E quando c'è così necessità di un assistente è possibile esprimere liberamente, e quindi pienamente, la propria personalità soltanto se le qualità umane dell'assistente sono affini a quelle dell'utente. Il punto è stato chiarito molto bene in una prestigiosa rivista statunitense (38) ed è cruciale per non incidere illegittimamente sulla libertà personale. Questo problema può essere affrontato in maniera adeguata soltanto consentendo alle persone con disabilità piena libertà nella scelta degli assistenti personali1.
Da quanto è stato detto fin'ora sulla solidarietà, sull'inviolabilità, e sull'eguaglianza ne consegue che è dovere della Repubblica organizzare tale servizio di assistenza personale in modo tale da consentire agli utenti l'esercizio di tali libertà. Ciò è tanto più imperativo a seguito del fatto che il movimento per la vita indipendente ha ampiamente dimostrato nel mondo che è possibilissimo realizzare tutto questo.
Inoltre, nella sentenza n. 215 del 1987 la Corte costituzionale ha stabilito che i servizi necessari a far sì che le persone con disabilità possano socializzare nella scuola, essendo questo un diritto inviolabile, vanno organizzati nell'interesse dell'utente. Se è corretto quello che è stato sostenuto qui a proposito della stretta relazione esistente fra libertà inviolabili e assistenza personale, ne consegue che anche sotto questo profilo tale assistenza va organizzata nell'esclusivo interesse dell'utente. E quindi diventa di rilievo constatare che molti servizi di assistenza personale non paiono affatto organizzati nell'interesse dell'utente.
In proposito, per conciliare diritto, etica e realtà, va preliminarmente chiarito che per l'utente può esser molto impegnativo gestire l'assistenza personale in modo da poter esercitare le proprie libertà. Pertanto va lasciata all'utente la piena facoltà di scegliere (39) fra il modo tradizionale di intendere l'assistenza domiciliare, o comunque la reclusione in istituto, e il modello di organizzazione dell'assistenza personale, rivendicato dal movimento per la vita indipendente, di cui qui si evidenzia l'imperativa necessità. Libertà di scelta che del resto è già prevista qui in Sicilia dall'articolo 2 della legge regionale n. 22 del 1986, dall'articolo 5 della legge nazionale n. 104 cit. e dalla deliberazione della Regione Toscana n. 504 cit.
In riferimento a questo nuovo approccio vanno evidenziate tre questioni.
La prima è che con l'assistenza personale erogata in forma indiretta è possibile che l'utente possa esercitare molto di più i propri diritti di libertà (40) e il diritto all'intimità (41). Tant'è vero che l'ONU nelle "Standard Rules" (42) ha stabilito che i "programmi di assistenza personale dovrebbero essere organizzati in modo tale che le persone con disabilità che ne usufruiscono abbiano una influenza decisiva sul modo in cui i programmi stessi vengono posti in atto" (43). E posso riferire qui in anteprima che nella "Guida alla Buona Prassi" per le persone con disabilità, che l'Unione Europea dovrebbe approvare proprio oggi a Bruxelles (44) è prevista l'importanza per queste persone di poter avere un budget individuale per gestire in proprio l'assistenza personale.
La seconda questione è che, organizzando un adeguato servizio di assistenza personale, in taluni casi, salvo ovviamente prevenire gli abusi (45), possono essere necessarie più ore di servizio di quanto di solito erogato con la tradizionale assistenza domiciliare, (spesso denominato aiuto personale nelle disposizioni più recenti), perché l'obiettivo deve essere appunto non solo assicurare la sopravvivenza dell'utente, ma anche consentire a questo l'esercizio della propria vita sociale (46), e quindi in primo luogo delle proprie libertà (47). Un altro motivo per cui possono essere necessarie più ore scaturisce dal fatto che non è più tollerabile che l'avere notevoli disabilità finisca per essere un peso terribile per le famiglie. Questo pare intollerabile sia per la tutela prevista dagli articoli 29-31 della Costituzione. E sia perché le persone con disabilità devono poter vivere in condizioni di eguaglianza anche rispetto ai rapporti con la propria famiglia (48) e alla possibilità di crearsene una propria.
La terza questione, è che il movimento per la vita indipendente ha ampiamente dimostrato che, pur in presenza di disabilità notevolissime, si può esercitare le proprie libertà nella stessa misura in cui ciò è possibile per moltissimi altri cittadini purché sia disponibile un servizio di assistenza personale organizzato in maniera adeguata.
Poiché è ampiamente dimostrato che tutto questo è ragionevolissimamente possibile e che non realizzarlo significa condannare migliaia di persone con notevoli disabilità a condizioni di sopravvivenza inaccettabili, ne consegue che è dovere della Repubblica e di tutti i suoi organi adempiere in proposito.
Volendo concludere con un esempio significativo si può citare che Rosanna Benzi viveva nel polmone d'acciaio al pronto soccorso di un ospedale di Genova. Viceversa l'amico Kalle Könkköla, pur avendo una menomazione non molto diversa, ma disponendo di ben differenti e meno costosi servizi assistenziali, è stato membro sia del Parlamento che del Consiglio comunale di Helsinki e viaggia tranquillamente in tutto il mondo, da Vancouver, a Tokio, a Sidney ecc. Per non dire di Adolf Ratzka di Stoccolma e di Ed Roberts di San Francisco. Ossia quel che impedisce di vivere non è la disabilità, bensì il fatto che, per dirla con un fiorentino famoso, "vuolsi così colà ove si puote".